«نظام بین ­المللی تحریم»

 

پنل جامع گروه اقتصاد سیاسی تحریم تحت عنوان «نظام بین­ المللی تحریم» در تاریخ شنبه شانزدهم دی ماه ۱۴۰۰ با سخنرانی دکتر حمیدرضا اکبرپور، دکتر فرزانه نقدی و خانم مریم پیک آذر برگزار شد. این نشست  با حضور پژوهشگران مهمان و اعضای گروه به صورت مجازی برگزار شد.

ابتدا دکتر اکبرپور درباره «تحریم هوشمند در چارچوب سازمان ملل متحد» به سخنرانی پرداخت و گفت: پس از شکل گیری سازمان ملل متحد، جنگ سرد موجب شد استفاده از ابزار تحریم به خاطر رقابتی که بین شوروی و ایالات متحده وجود داشت بسیار کم شود، اما بعد از فروپاشی شوروی در دهه 90 میلادی عصر طلایی تحریم ها شروع شد. در این دوره تحریم های عراق، یوگسلاوی و بسیاری از کشورهای دیگر شکل گرفت که می توان آن را عصر طلایی تحریم ها دانست. در باب مبانی تحریم، تحریمی بین المللی است که در شورای امنیت قطعنامه ای درباره آن مصوب شده باشد. برای تحریم بین المللی تعاریف متعددی وجود دارد که اکثراً دارای نقص هایی هستند که نمی شود آنها را بر تعریف صحیح تحریم بین المللی که از طرف شورای امنیت صادر شده و همه جانبه است منطبق کرد. تعریف جامعی که جرج اَبی صعب (Georges Abi-Saab) حقوق دان مصری ارائه کرد این است که «تحریم اقدامات قهری است که در جهت اجرای تصمیم یک ارگان اجتماعی صلاحیت دار انجام می شود و آن ارگان از نظر قانونی مجاز به فعالیت به نام آن جامعه یا اجتماع است که توسط یک سیستم قانونی اداره شود». این تعریف از این جهت بسیار مهم است که به نقدهایی که به تحریم های بین المللی سازمان ملل متحد وارد می شد پاسخ داد.

 

مسئله تحریم در بحث عدم اقتدار در سطح بین الملل نیز دارای ریشه تاریخی است. حقوق بین الملل اوایل به صورت داوطلبانه اجرا می شد. این داوطلبانه اجرا شدن باعث می شد یک سری تضادها افزایش پیدا کنند و به همین خاطر حقوق بین الملل به سمت ساختارمند شدن رفت و جامعه ملل را تشکیل داد و بعد سازمان ملل متحد شکلی از اقتدار به صورت نسبی به وجود آورد . این اقتدار بین المللی شامل یک سری ابزارهای اقدامی بود که سبب شد این تضادها کاهش پیدا کند. یکی از ابزارها مسئله تحریم بود. ابزاری که تحت اقدام سیاسی و اقتصادی در منشور شناخته می شود. این اقدامات سیاسی و اقتصادی اگر ماده 43 منشور را نگاه کنید سازمان را از داشتن نیروی نظامی مستقل دور کرد و ما این را مهمترین اقدامات شورای می دانیم که مصداق بارز آن تحریم است.

 

تحریم سیاسی بستری از سیستم امنیت جمعی را تشکیل داده و بر این سیستم امنیتی ما می توانیم تحریم را یک ابزار امنیت جمعی با رویکرد بازدارندگی قرار دهیم. مسئله ای که وجود دارد مبانی حقوقی است. ما اگر بخواهیم به مبانی قانونی تحریم بپردازیم با زنجیره ای از منشور طرف هستیم که این زنجیره مبانی حقوقی تحریم های شورای امنیت را تشکیل می دهد. ماده یک مربوط به بحث اهداف است و اقدامات دسته جمعی موثر برای جلوگیری از نقض تحریم صلح بیان کرده است. ماده 25 عنوان می کند کشورها باید از مصوبات شورا تبعیت کنند و بعد ماده 39 شورا را مسئول تشخیص وضعیتی قرار داده که در آن نقض یا تهدید صلح وجود دارد. این به ماده 42 بر می گردد زیرا ماده 24 شورا را مسئول اولیه صلح بین المللی قرار داده است. ماده 41 اقدامات سیاسی-اقتصادی را تشریح کرده است و در نهایت، ماده 103 می گوید «هر گونه اقداماتی که این منشور ایجاد می کند بر تمام تعهدات کشور ها برتری دارد« و مبانی حقوق شورای امنیت را تشکیل می دهد.

 

چهارده رژیم تحریم وجود دارد که اکثر آنها برای حل و فصل درگیری های سیاسی و عدم گسترش تحریم بوده است. انواع تحریم بر اساس یک معیار به یک جانبه و همه جانبه تقسیم می شود. بر اساس ثبت اعمال به اولیه و ثانویه تقسیم می شود. بر اساس محتوا به نظامی، دیپلماتیک، فناوری و اقتصادی تقسیم می شود که در اقتصادی خود شامل تجاری و مالی می شود. بر اساس هدف به راهبردی و تغییر رفتار تقسیم می شود. اما بر اساس شدت عمل به دو تحریم جامع و هوشمند تقسیم می شود. در تحریم جامع که به صورت کامل و بدون استثنا هستند، اگر استثنایی هم باشد بسیار ناچیز است.

تحریم هوشمند را باید در یک بستر تاریخی ببینیم. در حملات ائتلاف بین المللی در جنگ اول خلیج فارس و ماجرایی که بعد از آن برای عراق پیش آمد تحریم ها پیامدهایی برای مردم عراق ایجاد کرد که منجر به انتقادهای فراوانی را به شورای امنیت شد. همین سبب از اواسط دهه نود میلادی تحریم هوشمند توسط سازمان ملل متحد شکل گیرد.

 

خود تحریم هوشمند مبانی دارد. از یک بعد، اخلاقی است. اقدام زمانی اخلاقی است که مطلوب است هدف یک عمل با ضرر و زیان سنجیده شود و تناسب داشته باشد و تا زمانی که تناسب نداشته باشد این عمل وجه اخلاقی ندارد مثلاً مقایسه بمب گذاری استراتژیک با بمب گذاری تروریستی. بمب گذاری تروریستی به صورت مستقیم به مردم صدمه می زند و عامدانه است ولی بمب گذاری استراتژیک به صورت غیرمستقیم است و غیرعامدانه است و از این طریق مقایسه ای بین تحریم های هوشمند و جامع کردند و بر همین اساس تحریم هوشمند را مناسب تر دانستند یا از منظر دیگري، بعد حقوق بشری این قضیه است. همان مسئله عراق که ضرر و زیان بسیاری برای مردم به وجود آمد. شاید ضرر و زیان مردم به صورت مستقیم ناشی از تحریم های بین المللی شورای امنیت نباشد ولی به طور غیرمستقیم قطعا صدمه می بینند و در این مسئله یک اجباری وجود داشت. علاوه بر آن، در بسیاری از اسناد مواردی وجود داشت که نشان می داد تحریم باید از این جامعیت و بدون استثنا بودن جدا شود. همین موارد را می توان به عنوان مهم ترین علل توجه به تحریم هوشمند بدانیم.

 

دکتر اکبرپور فرایندهای تأثیرگذار در تحریم را طی سه فرایند بیان کرد و گفت: سه فرآیند وجود دارد؛

1) فرآیند اینترلاکن که در سال 1998 شکل گرفت و تحریم مالی شکل داد.

2) فرآیند بن-برلین در سال 2000 میلادی و تحریم تسلیحاتی و ممنوعیت مسافرت هوایی را مطرح کرد.

3) فرآیند استکهلم بود که در 2001 و 2002 در چند سمینار برگزار شد و نتایج سمینار قبلی را بررسی کرد.

تحریم هوشمند به گونه ای طراحی شده که فقط برای طرفی می باشد که مسئول رفتارهای نادرست خود است که می تواند یک نهاد باشد، می تواند اشخاص حقوقی یا گروه های غیردولتی باشد. تحریم هوشمند جدا از اهدافی که ذکر کردیم تحمیل یک رفتار در کشور هدف و محدود کردن آن کشور نسبت به عملی که دچار اختلاف شدند در سطح بین المللی است.

 

تحریم هوشمند انواع مختلفی دارد که می تواند به افراد و نهادها تقسیم شود مثل ممنوعیت مسافرت هوایی یا مسدود کردن دارایی دیپلماتیک یا تعلیق دسترسی. می تواند تسلیحاتی باشد، کالا، حمل و نقل و اقتصادی اما مهمترین تحریم هوشمند تحریم تسلیحاتی است که از گسترش سلاح ها به ویژه سلاح های کشتار جمعی جلوگیری می کند و یا اگر در یک منطقه ای درگیری وجود دارد می تواند دسترسی به اسلحه را محدود کند.

 

تحریم سفر کردن هم می تواند شامل افراد باشد، هم شرکت هوایی و هم می تواند شامل صنعت هوایی کشور باشد. تحریم مالی به این خاطر مهم است که پیچیدگی های خاص خود و اثرگذاری زیادی دارد. جدا از این اثرگذاری، قابلیت اغنایی هم دارد. روش تحریم مالی به این گونه است که 3 لیست تهیه می کنند. که یک لیست سیاه افراد و شرکت های خاص، یک صنف یا گروه را تحریم گسترده ای می کنند و یک سری افراد را استثنا قرار دهند. در این موارد از لیست سفید استفاده می کنند.

 

معیار های اطلاق تحریم هوشمند: اول، گسترش محدودیت اجرایی و اجماع سازی به این معنی که تحریم هوشمند باید همه جانبه باشد. اگر تحریم هوشمند به صورت منفرد باشد یا به صورت همه جانبه نباشد چندان موثر نیست. دومین مسئله ابزار نظارتی و ارزیابی است. تحریم هوشمند دارای یک سری ابزار هایی است که بتواند نواقص تحریم را شناسایی کند. مورد سوم تمرکز به موضوع و هدف خاص است. شما وقتی به یک مسئله ورود می کنید باید بتوانید تحریم را جزئی تر بکنید و کارآیی لازم را به تحریم دهید و در نهایت، قابلیت تحریم شوندگی است که باید یک تحریم هوشمند ناقص شمرده شده و مورد تحلیل قرار گیرد. باید بتواند سطح ضرر را پایین تر ببرد و تحریم را موثرتر بکند. تحریم هوشمند محدودیت های خاص خود را دارد. این موارد حاکم بر تمام تحریم ها است نه تحریم هوشمند. تحریم جامع سازمان ملل با تحریم هوشمند هم پوشانی دارد.

قواعد آمره در حقوق بین الملل: یک سری تخلفات مثل ممنوعیت نسل کشی، قواعد بنیادی حقوق بشر و چند مصداق دیگر که این مصادیق اولین موردی است که در تحریم هوشمند باید لحاظ شود.

اصول کلی حقوق بین الملل: در مواردی که در مورد اعمال تحریم بحث می کنند باید معیارهای انسانی در تحریم مورد توجه قرار بگیرد و تحریم به صورتی نباشد که طرف مقابل را در معرض مرگ قرار دهد.

اصل عدم مداخله درحقوق بین الملل: تحریم ها نباید به گونه ای باشد که حق حاکمیت طرف مقابل را از بین ببرد.

 

مقررات خاص منشور: مقررات خاصی در منشور وجود دارد که می تواند به نوعی محدود کننده تحریم هوشمند باشد که بحث ماده یک اهداف سازمان ملل متحد است. خود ماده یک از 4 بند تشکیل شده است. این بندها هر کدام شرطی است در اعمال تحریم هوشمند. بند یک ماده یک به موثر بودن تاکید دارد. بند دو ماده یک به حق تعیین سرنوشت. بند سه ماده یک احترام حقوق بشر. بند چهار ماده یک هماهنگی. هماهنگی به این معنی که کشورها همه با هم اگر تحریم هستند قانون وضع کنند و مبنای این قسمت اصل عدم تبعیض است یعنی همه کشورها باید آن ها را انجام دهند. مورد دیگر مواد 39 و 41 است که باید باهم خوانده شود. ماده 41 عنوان می کند که باید یک سری اقدامات انجام شود اما این اقدامات پیش رفتش در ماده 39 است. ماده 39 عنوان می کند که زمانی شما می توانید این اقدامات را انجام دهید که نقض صلح یا تهدیدی به نقض صلح از سمت شورا نباشد. شورا خودش تعیین می کند خودش هم اقدام می کند. بر اساس اصل حسن نیت رفتار می کند به همین خاطر بر همین مبنا پیش می رود. قاعده عرفیه بر همین اساس الزام شورای امنیت این موارد را مورد توجه قرار داد.

 

در تحریم یوگسلاوی مشاهده می شود یک سری مراکز تنفسی برای یوگسلاوی نگه داشته بودند تحت عنوان شروط استثنائات و معافیت های بشر دوستانه که قواعد بشر دوستانه است. اینها معتقدند که قواعد حقوق بشر دوستانه که در زمان جنگ لحاظ می شود، در زمان صلح هم قابل اجرا است از جمله به ضرورت، تناسب، تفکیک نیروهای نظامی و غیرنظامی. در حقوق بین الملل بین کسانی که مسئول و تصمیم گیرنده هستند و کسانی که نیستند تفاوت وجود دارد.

 

با توجه به همه این مواردی که گفته شد باز هم انتقاد هایی به تحریم هوشمند وارد است. پیامدهای ناخواسته ای هم داشت، مانند انحراف از منابع که در بعضی موارد تقویت حاکمیت اعتدال گرایان کمک کرد و دو پیامد عمده داشت:

1) صدمه و نقض حقوق افراد: تحریم مسافرتی، نقض عبور و مرور آزادانه مورد چالش قرار می گیرد.

2) ساختار و کارکرد تحریم

مثلاً تحریم تسلیحاتی باعث قاچاق اسلحه و رونق قیمت اسلحه شد. افزایش قیمت محصولات کشاورزی، بهداشتی و صنایع هوایی که مستقیماً دولت و مردم را تحت خطر قرار می داد و همچنین تحریم مالی که یک سری دشواری های خاص خود را داشت. در نهایت، برخی نارسایی شکلی در این مورد وجود داشت و بیشتر در باب ورود افراد حقیقی به لیست تحریم بود. بعد از سال 2001 ورود این افراد به لیست تحریم به صورت بی رویه افزایش یافت. در حالی که خیلی از این افراد جرمی مرتکب نشده بودند. اما بر اساس رویه پیشگیرانه و جبر که در آن زمان وجود داشت لیست می شدند و عدم شفافیت در این باره وجود داشت و بعدها در دیوان بین المللی اتحادیه اروپا همین قضیه کادی مطرح شد. تبعه صعودی که شکایت کرد و نهایتاً بعد از چندین سال از لیست خارج شد و نشان داد تحریم ها و ساختار آن مشکلاتی دارد که باید اصلاح شود. بر همین اساس کوفی عنان در سال 2000 تا 2006 تلاش های زیادی انجام داد که این اصلاحات را در روند تحریم شکل داد. در این مسیر هیئت عالی تهدیدات چالش و تغییر دفتر امور حقوقی به کمک کوفی عنان آمدند و خود کوفی عنان هم نامه ای را آماده کرد و به سازمان ملل ارسال کرد که موجب اصلاحیه نسبی روند تحریم ها شد که نتیجه آن ایجاد واحد مرکزی و ایجاد هیئت کارشناسان بود و تاخیر در برخی رویه های قطعنامه 1267 تحریم ها از آن زمان شکل گرفت. یک واحد مرکزی وابسته به دبیر خانه توسط شورای امنیت در سال 2006 به درخواست قطعنامه 1730ایجاد شد.

 

بر این اساس افراد به صورت مستقیم می توانستند به شورا دسترسی داشته باشند. در حالی که قبلاً اگر شما به لیست اعتراضی داشتید فقط باید از طریق دولت متبوع اقدام می کردید. این واحد هم تصمیم می تواند بگیرد ولی در سطح ابتدایی است و تصمیم نهایی را کمیته تحریم ها می گیرند. انتقاداتی بر خود همین واحد هم وارد بود چون این واحد بعد از این که درخواست شکایت و حذف از لیست را می کرد با خود کشور تهیه کننده یا کشور محل اقامت طرف مشورت می کرد.

 

هیئت کارشناسان یک نهاد اداری بود و صلاحیت رسیدگی به موارد خاص تری را داشت. افرادش هم یک سری کارشناسان مستقل بودند که از طرف دبیرخانه و دبیرکل انتخاب می شدند. نحوه شکایت هم مثل واحد مرکزی به صورت مستقیم بود. این کمیته صلاحیت تصمیم گیری داشت. اهمیت این هیئت هم این بود که بررسی مستقلی داشت و نسبت به واحد مرکزی بی طرفانه بود و روند بررسی را اطلاع رسانی می کرد و دارای شفافیتی بود که این وزن نهاد را بیشتر می کرد.

 

در نهایت تغییر رویه برخی از رویه های قطعنامه در مورد تحریم ها بود. چندین رویه صادر شد که رویه های قطعنامه را اصلاح کرد اما یکی از مهمترین قطعنامه هایی که آمد قطعنامه 1735 بود که تلاش می کرد شفافیت را در روند تحریم و انصاف را در روند تهیه لیست بهبود بخشد و نتیجه این قطعنامه هم بهبود نقص اطلاع رسانی بود. گاهی اوقات فردی تحریم می شد ولی مطلع نمی شد که توانستند تا حدودی این نقص را برطرف کنند و همچنین یک دوره ای هم بود. زمانی که در کمیته اسم یک نفری می رفت 48 ساعت بود اگر کسی به حذف اسم او اعتراضی نداشت از لیست حذف می شد، تحت عنوان رویه عدم اعتراض. این رویه چون 2 روز بود به صورت سریع بررسی می شد چون موارد زیادی بود ممکن بود این وسط ناحقی هم صورت بگیرد. طبق قطعنامه های بعدی این 48 ساعت را بیشتر کردند و برای بررسی بهتر و عمیق تر 5 روز کردند.

 

در نهایت، روند جامعه بین المللی در حرکت از سوی تحریم جامع به سمت تحریم هوشمند یک حرکت بسیار خوبی بوده است چون تبعات ناخواسته بسیاری بر مردم بی گناه و کسانی که مسئولیتی نداشتند تا حد زیادی جلوگیری کرد. در این مسیر نقدهای بسیاری بر آن وارد شد و بعدها که تحریم هوشمند شکل گرفت نقدها و اصلاحاتی زیادی بر آن وارد شد. این اصلاحات روند تحریم هوشمند را هوشمندتر کرد اما باز هم با توجه به تبعاتی که مورد بررسی قرار دادیم این اصلاحات ناکافی بود به همین خاطر لازم است در یک روندی که این اصلاحات وجود داشته باشد، این تحریم ها به عنوان یک ابزار سازمان ملل و مکانیزم حقوق بین المللی بتواند اثر بخش باشد. بر همین اساس ما باید یک نظارت پیوسته هم داشته باشد تا از محدودیت هایی که دارد فراتر نرود تا این تحریم ها اثر گذار باشد اما با توجه به همه این موارد تحریم، تحریم است. اثرات ناخواسته دارد، صدماتی را به افراد می زند اما می شود از طریق همین مواردی که عنوان شد به صورت پیوسته با اصلاحات مکرر بتوانیم صدمات ناخواسته را تا حد ممکن کمتر کنیم.

 

در ادامه این نشست خانم مریم پیک آذر به سخنرانی درباره «رژیم های کنترل صادرات و فناوری های فضایی» و نسبت این موارد با مسئله تحریم پرداخت. خانم پیک آذر ابتدا در مورد رژیم ها مقدمه ای بیان کرد و گفت: رژیم ها مجموعه ای از رویه ها، هنجارها و قوانینی هستند که دولت ها ترجیح می دهند در رفتارهای بین المللی آنها را مد نظر قرار دهند، به نوعی در مورد آنها به توافق رسیدند و این هنجارها رفتار آن ها را در عرصه بین المللی ترسیم می کند. این رژیم های کنترل صادرات شاخه هایی از حقوق بین المللی هستند که بین قانون بین الملل و امنیت بین الملل پلی را ایجاد می کنند. این رژیم های کنترل صادرات در صدد تنظیم تجارت بین الملل هستند و بر اساس این رژیم ها، کالاها و فناوری های خاصی کارکرد دوگانه دارند مثل ساخت سلاح های کشتار جمعی، با هر نوع کاربردی که امنیت کشورهای جهان را به خطر می اندازد و به کار گرفته می شوند. عموماً می توان گفت این رژیم های کنترل صادرات بر اساس معاهدات عمومی و تخصصی شکل می گیرد و وقتی که شاهد شکل گیری یک رژیم کنترل صادرات در عرصه بین الملل هستیم باید آن را از دو بعد مورد بررسی قرار دهیم: یک بعد عمومی و یک بعد تخصصی.

 

عموماً دولت ها رژیم های کنترل صادرات را با اهدافی مثل حفظ امنیت اقتصادی، سیاسی و ملی خودشان به کار می گیرند و در حوزه دیگر با هدف کاهش رشد سیاسی، اقتصادی و فناوری در کشورهای رقیب و دشمن به کار می گیرند و معمولا در راستای اعمال تحریم بین المللی هم این رژیم ها را در دستور کار قرار می دهند. ما در عرصه بین المللی در حالی از تجارت آزاد صحبت می کنیم و معتقد هستیم که کشورها می توانند آزادانه وارد جریان تجارت کالا و خدمات شوند که رژیم های کنترل صادرات تنظیماتی را بر کشورها در این حوزه تحمیل می کنند.

 

در زمینه فعالیت فضایی لازم به ذکر است که اگر کشوری هر گونه موشک، راکت، هر شی ساخته بشر را در فاصله 100 کیلومتری مدار زمین قرار دهد کشور فضایی شناخته می شود که ایران هم جز 10 کشوری است که کشور فضایی شناخته می شوند. چون توانایی ساخت پرتابگر و قراردادن ماهواره در مدار زمین را دارد. به طور کلی هر کشوری که بتواند یک شی فضایی را در مدار قرار دهد، تحقیقات اجرام فضایی مثل ماه انجام دهد و در عین حال یک سری اشیا ساخته شده مثل ماهواره های غیر قابل بازگشت به زمین را ارسال کند یک فعالیت فضایی انجام داده است. هند، چین و روسیه توانستند یک سری فعالیت ها در ماه انجام دهند اما در مقابل کشورهایی که توانستند پرتابگر یا ماهواره در مدار زمین قرار دهند تعدادشان از 80 کشور فراتر رفته است مثلاً افغانستان هم یک کشور فضایی تعریف می شود چون یک ماهواره دارد. به صورت کلی کشورهای فضایی باید به صورت بومی پرتابگر درست کنند و ماهواره در مدار قرار دهند.

 

سه رژیم کنترل صاردات که در حوزه فناوری فضایی وجود دارد: 1) MTCR 2) رژیم واسنار 3)رژیم کردارنامه.

رژیم MTCR مربوط به ساخت موشک بالستیک است. این رژیم با ابتکار آمریکا تشکیل شد که فناوری ها و دانش مربوط به ساخت موشک بالستیک و پرتابگرهای فضایی در همه کشور قرار نگیرد و قوانینی که در MTCR است این است که موشک تا مرز 300 کیلومتری زمین با محموله ای با وزن 500 کیلوگرمی قرار دهد.

تفاوت پرتابگر با موشک بالستیک این است که تکنولوژی هر دو تقریبا مشابه هستند اما آن چیزی که موجب تفاوت یک موشک بالستیک می شود چون موشک ها معمولاً حالت قوسی دارند و موقعی که از مدار خارج می شوند به زمین بر می گردند.

دو نکته بسیار مهم وجود دارد: 1) محموله ای است که پرتابگر با خود حمل می کند. 2) الگوریتم یک موشک.

این دو موضوع است که پرتابگرها را از موشک های بالستیک جدا می کند. با این وجود تفاوت خاصی را دولت ها در حوزه پرتابگرها و موشک های بالستیک قرار نمی دهند. هر دولتی بتواند ماهواره در مدار قرار دهد در واقع به توانایی ساخت موشک بالستیک هم دست پیدا کرده است.

 

رژیم واسنار مربوط به فناوری دوگانه است. در این رژیم فناوری هایی با کاربرد دوگانه وجود دارد که می توان هم به صورت متعارف و صلح آمیز از آنها استفاده کرد هم به صورت نظامی. در این حوزه و رژیم بیشترین حوزه ای که مورد توجه قرار می گیرد، فناوری ماهواره است. ماهواره های جاسوسی و نظامی، ماهواره های تصویر برداری، تراشه ها و سایر تجهیزاتی که در ساخت ماهواره استفاده می شود در چارچوب لیست کنترلی این رژیم قرار دارد و دولت هایی که عضو این رژیم هستند مجبور به کنترل صادرات انواع فناوری های مربوط به ماهواره هستند.

تخصصی ترین رژیم در حوزه فناوری، رژیم کردارنامه است. کردارنامه لاهه یا کد لاهه است. 138 کشور جهان عضو آن هستند و این رژیم شکل پیشرفته MTCR است که دولت ها را در حوزه موشک های بالستیک محدود می کند. نکته مهم رژیم کنترل صادرات این است که هیچ کدام از قوانین این رژیم ها الزام آور نیست و دولت ها بر اساس داخلی خودشان آن ها را به کار می گیرند. شکل تصمیم گیری، اجماعی است و همین موارد باعث می شود تا حدودی کارکرد این رژیم ها در حوزه بین المللی سخت شود.

 

در این زمینه بحث فراسرزمینی رژیم کنترل صادرات نیز اهمیت دارد و این موضوع کور ایران را خیلی درگیر خود کرده است. بحث توانایی فراسرزمینی رژیم کنترل صادرات این است اگر یک ماهواره در تالس آلانیا (یک شرکت اروپایی، فرانسوی، ایتالیایی) ساخته شود ایران بخواهد پول بدهد و آن را بخرد اگر حتی یک ریزتراشه از آن یا حتی یک برنامه ساده به این ماهواره از سوی آمریکا داده شده باشد، تالس آلانیا باید اجازه صادرات آن ماهواره به ایران را بگیرد. همین موضوع باعث شده که ما به سختی بتوانیم تحریم ها را دور بزنیم و آن ها خیلی روی ایران تاثیر داشته باشند. این موضوع را به خصوص در حوزه داروها می توانیم مشاهده کنیم؛ یکی از موضوعاتی که به نوعی یا شرکت های آمریکایی لایسنسش را دارند یا تجهیزات خیلی کوچکی را برای آن شرکت ساختند. چون امروزه با توجه به مزیت نسبی شرکت ها ترجیح می دهند تجهیزاتی که می سازند از کشورهای مختلف دنیا تهیه کنند مثلاً هواپیمایی ایرباس همه تجهیزات را خودشان نمی سازند بلکه از کشورهای مختلف تهیه می کنند.

 

با توجه به آنچه گفته شد ماهیت الزام آور و نقض آن از سوی دولت ها به خصوص چین که جز بزرگترین نقض کننده های رژیم های کنترل صادرات است، باعث می شود که این رژیم ها کارکرد خاص خودشان را نداشته باشند و روش های جدید دور زدن این رژیم ها در بین دولت ها باب شده است مثلاً در حوزه پرتاب، یک ماهواره ای در یک سرزمینی با این برد پرتاب شود که دولت ها اخیراً برای دورزدن پرتابگرها را روی آب قرار می دهند که سکوهای نفتی مهمترین کارکردشان امروزه همین است. دولت ها از آنها برای پرتاب استفاده می کنند و همین موضوع باعث شد که این رژیم ها به دنبال مطابقت خودشان با فناوری های جدید باشند.

 

تحریم ها به طور عمده به سه دسته تقسیم می شوند: 1) تحریم دیپلماتیک 2) تحریم نظامی 3) تحریم اقتصادی. تحریم ها ابزاری در دست رژیم های کنترل صادرات هستند یعنی دولت ها با توجه به تعاریفی که نسبی است و دارای اهداف سیاسی است یکسری تحریم هایی را اعمال می کنند. بر مبنای این رژیم ها ما بر اساس رژیم MTCR تحت تحریم هستیم و دو یا سه تحریم سازمان ملل هم مبتنی بر بحث رژیم MTCR بود. در بحث استثنائات تحریم های سازمان امنیت تجارت جهانی، این سازمان در جایی عنوان می کند که درست است که تجارت آزاد بین کشورها مهم است و همه کشورها باید از تجارت آزاد بهره مند شوند اما بحثی که وجود دارد این است که اگر دولتی تشخیص دهد که چیزی که صادر می کند بر خلاف امنیت ملی است می تواند از صادرات آن جلوگیری کند. این همان بحث گرهی است که بین کشور ما و اروپا و آمریکا وجود دارد. تعریفی که آنها می دانند خلاف امنیت ملی است ما می گوییم خلاف امنیت ملی آن ها نیست. این تفاوت درکی که ما در مورد تهدید داریم باعث شده که آنها بر اساس همین تعریف از صادرات خیلی از کالاها به کشور ما جلوگیری کنند و ما را در معرض تحریم ها قرار دهند و همین قانون استثنائات تجارت جهانی باعث شده که دست و پای ما در عرصه تجارت بین الملل بسته شود.

 

مهم ترین نکته و بحث برجام و تحریم های حوزه فناوری فضایی که متحمل هستیم آن است که بیش از 6 قطعنامه سازمان ملل متحد علیه کشور ما صادر شده است که مهم ترین آنها قطعنامه 1929 سال 2010 است که یک تحریم فراگیر افتصادی علیه کشور ما طبق فصل هفتم منشور سازمان ملل شکل گرفت. تحریم هایی که سازمان ملل متحد علیه کشور ما اعمال کرده دولت ها در راستای حفظ امنیت بین المللی ملزم به رعایت آن هستند و با توجه به روندی که در برجام وجود دارد امید است این تحریم ها برداشته شود.

 

در ادامه این نشست خانم دکتر نقدی به ارائه سخنرانی درباره «تحریم مالی و بانکی» پرداخت و گفت: جمهوری اسلامی از بدو تشکیل همواره از جنبه بین المللی مورد تحریم بوده است. در این میان تحریم اقتصادی اثرگذاری بیشتری داشته است. تحریم قدمت دیرینه دارد اما آن چیزی که باعث شده از قرن 18 به بعد از جنگ های جهانی بیشتر به عنوان ابزار قدرتمند در سیاست های خارجی کشورها به خصوص آمریکا مورد استفاده قرار گیرد آن بعد تحریمی و جنبه بازدارندگی است که نقش مهمی پیدا کرده است. به طور مثال از سال 2010 تا 2019 بانک های مختلف در کشورهای مختلف مثل برمه، سودان، ایران و کشورهای مختلف مشمول پرداخت جریمه های مختلف 100 میلیون دلاری و 200 میلیون دلاری می شدند.

 

معمولاً وقتی لیست تحریم منتشر می شود قبل از آن لیست اجرایی از سوی رییس جمهور آمریکا صادر می شود که در آن به مجموعه ای از قوانین عمومی مثل قانون اضطرار ملی، قانون تجارت با دشمن ( می دانید اسناد ملی آمریکا ایران را به عنوان دشمن شناخته است)، به مجموعه ای از این قوانین عمومی و قوانین مخصوص ایران مراجعه می کند که به موجب این قانون ها تحریم ها را بر بخش های مختلف ایران اعمال می کند. این تحریم در قالب برچسب ها باشد که می تواند برچسب پولشویی و مالی ایران، برچسب سپاه، تحریم های موشکی را شامل شود و هر کدام از برچسب های تحریم با این قوانین مرتبط است. بعد در قالب این برچسب ها نهادهای مختلف ایرانی را در تحریم قرار می دهند. معمولاً این برنامه ها که منتشر می شود پشت آن هم یکسری قوانین فدرال وجود دارد که جزئیات تحریم را مشخص می کند مثلاً می گوید صادرات دارو به ایران مجاز است به عنوان کالای بشر دوستانه اما آن هم قوانینی دارد مثلا باید ظرف یک سال حمل دارو انجام شده باشد وگرنه پرداخت مجاز نیست.

 

اگرچه تحریم ها برای جایگزینی جنگ آمده که خسارات انسانی را کم کند همیشه حقوقدانان بین الملل بعد غیرانسانی تحریم ها را زیر سوال می برند. به عنوان کشوری که قدرت جهانی مدعی دموکراسی و مدعی لیبرالیسم است برای اینکه آن بخش غیرانسانی تحریم ها را به آن وارد است پاسخگو کند یک سری مجوزهای عمومی صادر می کند (General License) که در این مجوزهای عمومی یک سری حقوق را آزاد می کند مثلاً اگرچه صادرات تکنولوژی به ایران تحریم است ولی یک مجوز عمومی تحت عنوان GLN داده است که تحت آن اگر تکنولوژی برای مبارزه با ویروس کووید 19 باشد اشکالی ندارد یا تکنولوژی اگر برای استفاده شهروند ایرانی باشد مثلاً آموزشی مجاز است.

 

قبل از انقلاب هم ایران سابقه تنش با آمریکا را داشته اما بعد از انقلاب و بحران گروگانگیری شدت پیدا کرد تا زمانی که ایران در حوزه هسته ای هم شروع به فعالیت کرد. در بازه سال 1979 تا 2003 تحریم ها بیشتر تحریم های یک جانبه علیه ایران بوده است. بانک های آمریکایی با بانک های ایرانی نمی توانستند کار کنند. تحریم ها بیشتر یک جانبه و در حد بلوکه کردن اموال و دارایی ها بوده است اما از زمان از سرگیری فعالیت های هسته ای ایران تحریم های آمریکا روی فعالیت های هسته ای ایران متمرکز می شود و قطعنامه های شورای امنیت علیه برنامه های هسته ای ایران صادر می شود. شورای امنیت شورای امنیت در سال 2007 بانک سپه را تحریم می کند به دلیل اینکه این شورا خود را طبق منشور ملل متحد حافظ صلح و امنیت جهانی می داند. لیست های تحریم تروریستی را که دادند اسامی افرادی مثل سردار سلیمانی و دکتر فخری زاده در آن لیست ها بوده است.

 

در سال 2007 آمریکا ایران را در حوزه پولشویی معرفی می کند. در سال 2008 قانون لوت برن را تصویب می کند و بعد از آن می گوید تراکنش های دلاری که از آمریکا می گذرد ممنوع است و بلوکه می کند. در سال 2005 و 2006 به بعد بانک های تراز اول ارتباطات را با بانک های ایران قطع می کنند. حساب های دلاری را بلوکه می کنند و این تحریم ها کم کم به بدنه بین المللی بانک ها آسیب می زند. در اینجا هنوز تحریم ها یک جانبه است و از سوی آمریکا است و بیشتر بانک هایی که ارتباطشان را قطع می کنند به موجب نگرانی که به خاطر فعالیت بانک های ایرانی دارند روابطشان را با بانک های ایرانی قطع می کنند. اما در فاصله بین سال های 2010 و 2013 آن کمپین جهانی آمریکا کارشناسان اُفک را به کشورهای مختلف جهان می فرستد و بر اساس خود گزارش اُفک تقریبا 145 بانک مختلف در کشورهای دنیا سفر کردند تا بانک ها را متقاعد کنند که روابطشان را با بانک های ایرانی قطع کنند. از سال های 2010 تا 2013 آمریکا موفق می شود بانک های خارجی و اتحادیه اروپا را با خود همراه کند که تحریم ها را از یک جانبه به چند جانبه هوشمند و شبکه ای تبدیل کنند. اتحادیه اروپایی دو قطعنامه را صادر می کند که بخش عمده ای از بانک های ایران در لیست تحریم قرار می گیرند.

 

در نهایت، در سال های 2010 و 2013 تعداد بانک ها و حساب ها به شدت در کشور های دیگر کاهش پیدا می کند به گونه ای که ما از ارزهای جهان مثل دلار، یورو و پوند به سمت استفاده از ارزهای محلی مانند روپیه، ین ژاپن، یوان تغییر جهت می دهیم. وقتی که ارز مورد استفاده ارز محلی می شود به مراتب ریسکش هم بیشتر می شود. وضعیت در فاصله 2010 تا 2013 بدترین شرایط بود. نفت محدود شده بود به طرح SRE که فقط در شرایط خاص می توانست برای واردات کالای بشر دوستانه مورد استفاده قرار بگیرد. در سال 2013 توافق موقتی برجام شکل می گیرد. تعدادی بانک در داخل ایران و تعدادی هم در خارج به عنوان بانک سبز معرفی می شوند. یک لیست 365 تایی از شرکت های چند ملیتی برای ارسال کالاهای اساسی به ایران مجاز می شوند. در 2015 توافق برجام و اجرایی شدن آن در 2016 تحول اساسی در بانک ها ایجاد می کند. در بازه 2008 تا 2013 عملا شبکه کارگزاری ها را از دست دادیم. در نتیجه شبکه کوچک تر می شود و ریسک پذیری بیشتر می شود.

 

بر پایه پابرجایی تحریم های اولیه آمریکا، عدم لغو تحریم هایی که خارج از برنامه هسته ای است باعث می شود که هنوز نقاط ضعفی در کار ما وجود داشته باشد. پس از روی کار آمدن ترامپ، وی فشار زیادی بر سیستم مالی ایران پیاده می کند حتی قبل از اینکه از برجام خارج شود. بانک های جدیدی را تحریم می کنند و در 2018 از برجام خارج می شوند. طی دو بازه زمانی 90 و 180 روزه کل تحریم ها بر می گردد، بانک های ایرانی که از تحریم خارج شده بودند دوباره تحریم می شوند. در این فاصله ترامپ خیلی صبر کرد که برچسب های تحریم را از برچسب های مالی خارج کند و به برچسب های موشکی و تروریستی تبدیل کند و هر روز تعدادی از بانک ها را در لیست تروریستی قرار می داد تا زمانی که به زمان لغو طرح SRE که بر اساس آن بعضی از کشورها مجاز به خرید نفت از ایران بودند می رسیم. ارسال کالای بشر دوستانه که آن را هم ترامپ لغو کرد و نهایتاً در ماه اکتبر که سررسید قطعنامه 1929 شورای امنیت بود، ترامپ نتوانست در قطعنامه 2231 مانع لغو تحریم تسلیحات ایران شود. در عوض، کلیه بانک های ایران را در لیست تحریم قرار داد.

 

انواع تحریم در دو دسته قرار می گیرند: اولیه و ثانویه. در تحریم اولیه نهاد های آمریکایی حق ندارند با موسسات ایرانی همکاری بکنند اما در تحریم ثانویه نه تنها آمریکایی ها حق ندارند بلکه اگر یک بانک دیگری از یک کشور دیگری با ایرانی ها فعالیت کند در معرض ریسک تحریم های آمریکا قرار می گیرد. بر همین اساس، بانک های خارجی ترجیح می دهند چنین ریسکی را نپذیرند و تمام سیستم بانکی ایران مشمول تحریم ثانویه است. تحریم IFSR نیز کار را مشکل می کند یا تحریم موشکی. این تحریم ثانویه ای است که هیچ نهاد یا شخص ثالثی نمی تواند با آن فعالیت کند. بانک های کشاورزی و مسکن در آن چارچوبی که مشخص شده می توانند فعالیت داشته باشند. پس بانک هایی که در حال فعالیت هستند تحت مجوز عمومی (General License) کار می کنند و صرفاً برای واردات کالاهای بشر دوستانه مجاز هستند. خیلی از بانک ها به رغم این مجوزهایی که وجود دارد و از لا به لای فدرال کد استخراج شده اند، ترجیح می دهند ورود نکنند.

 

در شرایط فعلی خساراتی که تحریم به بدنه بانکی و بر بدنه بین الملل وارد کرده متعدد است و مهمترین آن محدود کردن منابع مالی است. به دلیل تحریم های تروریسم منابع بانک مرکزی مسدود شده است. این منابع نمی توانند مورد استفاده قرار بگیرند. ریسک مالی افزایش پیدا کرده، اعتبار مالی کاهش پیدا کرده و هزینه های صادرات برای صادرکننده و واردات برای وارد کننده ایرانی افزایش پیدا کرده است.

 

سرمایه گذاری خارجی نیز عملاْ کاهش پیدا کرده است. در جذب سرمایه گذار خارجی نسبت به همه کشورهای دیگر کاهش داشته است. سرعت عملیات ارزی به شدت کاهش پیدا کرده است. وقتی در فوریه 2020 وارد لیست سیاه FATF شدیم دیگر هر بانکی بخواهد با ما کار کند، حتی همین تعداد کم بانک های بسیار کوچک نیز که رتبه شان پایین است هر موقع حتی یک تراکنش بخواهند با ایران انجام دهند باید یک گزارش طولانی بدهند که همه چیز را چک کنند. اگر ما در گذشته می توانستیم از ابزارهای بانکی استفاده کنیم و از تسهیلات بانکی استفاده کنیم، می توانستیم حواله به خارج از کشور ارسال کنیم، در سمینارها شرکت کنیم و دوره های آموزشی که برگزار می شدند حضور داشته باشیم، در دوران تحریم این ها همه محدود شد.

 

اکنون تراکنش های ما محدود به حواله شده و این در حالی است که در دنیا سیستم بانکی بسیار پیشرفته تر شده است و بانکداری دیجیتالی فعال است، رمز ارزها گسترش پیدا کرده ولی به خاطر تحریم ها نمی توانیم از آنها بهره مند شویم. اگر قبلاً می توانستیم با بیش از 60-70 کشور دنیا روابط داشته باشیم الان به 4-5 کشور محدود شده ایم. در بانک ها در کنار روابط کارگزاری دوره های آموزشی بسیار حائز اهمیت است. ما به عنوان کشور جهان سومی همیشه احتیاج داریم با کشورهای توسعه یافته در ارتباط باشیم و از سیستم آموزشی بهره مند شویم. وقتی در لیست سیاه FATF قرار گرفتیم به این معنی است که برای هر تراکنش با کشورهای حاضر در لیست سیاه باید گزارش کامل به FATF دهیم. در FATF 49 توصیه وجود دارد که تقریبا 40 مورد آن بانکی است، باید از لحاظ ریسک بررسی شود، تراکنش های مشکوک گزارش شود و ساختار سهامداران ذینفع نهایی گزارش شود.

در نهایت، این نشست با پرسش و پاسخ حاضران به پایان رسید.

 

گزارش از: سجاد شیرمحمدی، دبیر گروه اقتصاد سیاسی تحریم